Text: Ansgar Fellendorf
Bild: Pixabay (free for use)
Bei der COP21 In Paris wurde festgehalten, dass sich die Erde und ihre Atmosphäre bis Ende des Jahrhunderts um nicht mehr als 1.5°-2°C, im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter, erwärmen darf. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen spätestens nächstes Jahr bei der COP26 alle Länder ihre nationalen Klimaziele (Nationally Determined Contributions- NDCs) bekannt geben.
Für die Implementierung und das Erreichen der NDCs ist es für einige Länder aus wirtschaftlichen, technischen oder geographischen Gründen “günstiger” Emissionen an einem anderen Ort einzusparen. Artikel 6 des Pariser Abkommens etabliert grundsätzlich einen internationalen Emissionshandel von CO2-Äquivalent Zertifikaten.
Artikel 6 (2) besagt:
“Parties shall, where engaging on a voluntary basis in cooperative approaches that involve the use of internationally transferred mitigation outcomes towards nationally determined contributions…”
Hier sind ‘internationally transferred mitigation outcomes (ITMOs)’ als Emissions-Zertifikate zu verstehen. Viele Ökonom*innen und Staaten sind von den Vorteilen überzeugt, Emissionen dort einzusparen, wo es am günstigsten und einfachsten ist.
In der Vergangenheit gab es unter dem UNFCCC Kyoto Protokoll bereits ein Emissionshandelssystem, den sogenannten Clean Development Mechanism (CDM). Er hat viele Klimaprojekte in Entwicklungsländern abgewickelt und hat u.a. Methoden zur Berechnung von Emissionseinsparungen entwickelt. Der CDM ist aber auch stark kritisiert worden, weil bei vielen Projekten die Zusätzlichkeit (additionality) nicht gegeben war. Das heißt, das Projekt, z.B. eine Biomasseanlage, wäre auch ohne die Finanzierung zustande gekommen und hat keine Treibhausgas Emissionen andernorts eingespart. Daher sprechen Beobachter*innen davon, dass viel ‘hot air’ produziert wurde und der Emissionshandel nicht zu absoluten Treibhausgas Reduktionen geführt hat.
Bei der COP25 sollten daher klare und ambitionierte Regeln für den zukünftigen Emissionshandel beschlossen werden. Im Mittelpunkt steht dabei, dass das Regelwerk Umweltstandards (environmental integrity) und Emissionseinsparungen (Overall Mitigation of Greenhouse Gas Emissions – OMGE) sicherstellt, Doppelzählungen (double counting) vermeidet und Menschenrechte und die Rechte indigener Bevölkerungen respektiert.
In Katowice konnte kein Ergebnis bei den Verhandlungen für ein konkretes Regelwerk (guidance) für Artikel 6 erreicht werden. Daher wurde bei der COP25 in Madrid intensiv, auf drei Texte aufgeteilt, weiter verhandelt.
Bei Artikel 6(2) geht es um ‘cooperative approaches’, die einige Definitionen festlegen. Emissionszertifikate (ITMOs) müssen u.a. echt, verifiziert, zusätzlich und in CO2 Äquivalenten {CO2e} gemessen sein. Außerdem dürfen sie erst nach 2021 generiert werden, um sicherzustellen, dass keine alten CDM Klimaprojekte unter neuem Namen verkauft werden. Es ist zudem wichtig, dass alle Länder Zertifikate gleich anwenden (corresponding adjustments), auch wenn ihre nationalen Klimaziele anders definiert sind. Wie man sich vorstellen kann, ist die Situation z.B. in Zentralamerika mit viel Bewaldung und wenig Entwicklung anders als in Golfstaaten, wo es viel Wüste und fossile Ressourcen gibt. Daher gestalten sich Verhandlungen sehr technisch und schwierig. Auch das Berichtswesen und die Verpflichtungen stellen eine Hürde für einige Staaten dar, die sich möglichst wenig verpflichten wollen.
Artikel 6(4) soll den globalen Marktmechanismus für den Emissionshandel regulieren, eine entsprechende Institution definieren und auch private und wirtschaftliche Akteure einbinden. In dem entsprechenden Guidance Dokument wird der Ablauf von der Autorisierung eines Klimaschutzprojekts, über die Validierung, Registrierung, Monitoring, Verifizierung und Ausschütten der CO2e- Zertifikate definiert. Einige strittige Punkte sind, wie viele der alten CDM Zertifikate mitgenommen werden, wie double counting vermieden wird und ob einige Zertifikate freiwillig ‘gelöscht’ (voluntary cancellation) werden, um eine Gesamt Emissionsminderung zu erreichen. Einige Länder wie Brasilien, Indien und Australien bestehen darauf, dass ihre bestehenden alten Zertifikate auch im neuen System verwendet werden. Andere, z.B. kleine Inselstaaten und viele südamerikanische Länder, argumentieren, dass so keine Gesamtemissions Einsparungen erreicht werden.
Außerdem bestehen viele, wie z.B. auch die Europäische Union, darauf, dass double counting vermieden wird. Das bedeutet, dass Emissionseinsparungen von z.B. einem Wasserkraftprojekt nicht sowohl zum eigenen NDC zählen, als auch verkauft werden können. Länder wie Brasilien bestehen allerdings darauf, sich nicht reinreden zu lassen und selbst entscheiden zu dürfen, wie Klimaschutzprojekte zählen.
In Artikel 6(8) werden sogenannte non-market mechanisms beschrieben. Eine Verhandlerin meinte, es ist noch nicht allen klar, was genau damit gemeint wird. Es handelt sich um eher nicht formalisierte Transaktionen, z.B. technische Hilfe, Direktinvestitionen und Wissensvermittlungen. Eine Hoffnung von Entwicklungsländern ist, dass sie so unbürokratisch nachhaltige Entwicklung erreichen.
Grob zusammengefasst, kann Artikel 6 die Regeln für einen globalen Emissionshandel definieren. Es geht um die Reduktion der Gesamt-Treibhausgas-Emissionen, es geht aber auch um viel Geld, das damit verdient werden könnte. Und es geht darum, inwiefern die Weltgemeinschaft bestimmen kann, was als Klimaschutz zählt und inwiefern Menschen- und Umweltrechte eingehalten werden.
In Madrid haben die Staaten trotz 5 Jahren Diskussion, über 70.000 Arbeitstagen aller Verhandler*innen und starkem politischen Druck keine Einigung gefunden. Es wird im Juni 2020 in Bonn weiterverhandelt.
Ansgar Fellendorf war als Senior Youth Delegate mit CliMates Austria bei der COP25. Er interessiert sich besonders für die Folgen der Klimakrise auf Menschen und Ökosysteme – und wie die Politik reagieren kann.